Noodzakelijke aanpassingen aan de regelgeving om het agrarisch gebied te versterken

De heer Vandaele heeft het woord.

Minister, onlangs stelde ik hier een vraag over de toename van zonevreemde landbouw in natuurgebied. Daaruit bleek onder meer dat het areaal aan gronden voor de professionele landbouw daalt, maar nog opmerkelijker was het feit dat de oppervlakte aan zonevreemde landbouwactiviteiten in natuur- en bosgebied stijgt.

Volgens de studie ‘Bestemming en gebruik van landbouwgrond’ van het Departement Landbouw en Visserij uit 2013 was in 2011 ongeveer 89 procent van het landbouwareaal gelegen in agrarisch gebied. Omgekeerd wordt anno 2011 circa 103.500 hectare of 15 procent van het als agrarisch bestemd gebied ingenomen door andere functies, zoals paarden, tuinen en zonevreemde economie.

De oppervlakte agrarisch gebied die ingenomen wordt door natuur en bos is eerder minimaal. Dit wordt bevestigd in het witboek BRV. Uit het antwoord op de schriftelijke vraag van collega De Meyer van 17 oktober 2016 leid ik af dat in de provincie Antwerpen zelfs 30 procent van het agrarisch gebied wordt ingenomen door niet-agrarische functies.

Een van de strategische doelstellingen in de strategische visie van het BRV stelt: “Het agrarisch gebied dat niet door professionele landbouw in gebruik is, moet in 2050 afgenomen zijn ten opzichte van 2015.” Concrete doelstellingen en oppervlaktes worden hier niet vermeld, en evenmin hoe dat zal gebeuren.

In opdracht van het Departement Omgeving werkte een consortium onder leiding van de Universiteit Antwerpen een evaluatierapport uit over het vergunningenbeleid in Vlaanderen. In het vierde deel van dat rapport – en dat is recenter, namelijk uit 2017 – werd het huidige vergunningenbeleid ook getoetst aan de principes van het BRV. De belangrijkste onderzoeksvraag was of de huidige regelgeving al dan niet contraproductief werkt voor de doelstellingen en principes van BRV. Zonder in detail te treden – de studie is beschikbaar op de website – wordt gesteld dat het principieel akkoord (priak), het planologisch attest, de basisrechten zonevreemde constructies, de talrijke afwijkingsregels en versoepelingen in de regelgeving, zoals vrijstellingen, functiewijzigingen en de afwerkingsregel, negatief zijn en de uitvoering van het BRV inderdaad tegenwerken.

Minister, de studie geeft dan ook enkele aanbevelingen, zoals het afschaffen van bepaalde regels, zoals de afwerkingsregel, het bijstellen van de bepalingen inzake vrijstellingen en schuilhokken, omdat deze de vertuining en verpaarding verder in de hand werken, en het beperken van de afwijkingsregels.

Minister, 15 procent landbouwzone wordt dus ingenomen door andere functies. Het gaat hier om meer dan 100.000 hectare in Vlaanderen. Dat is ruimte die dus niet voor de voedselproductie kan worden gebruikt, omdat de gronden ingenomen zijn door tuinen, zonevreemde bedrijven, hobbylandbouw, recreatieve paardenhouderij enzovoort. Op welke manier kunt u hiervoor een oplossing bieden?

Bent u van mening dat de principes van het BRV kunnen worden gerealiseerd zonder ingrijpende wijzigingen aan de regelgeving op het vlak van vergunningen, in concreto bijvoorbeeld wat betreft de afwijkingsmogelijkheden en dergelijke in de open ruimte? Ik verwijs dan naar de studie.

Minister Schauvliege heeft het woord.

Het ruimtelijk beleid in het agrarisch gebied zal zich aan de ene kant sterk richten op het weren van nieuwe niet-agrarische functies die het functioneren van de landbouw op termijn kunnen belemmeren. We moeten daarbij maximaal inzetten op het voorbehouden van cultuurgrond voor de beroepslandbouw.

De strategische visie van het BRV zegt ook dat er wordt gewerkt aan een strikt kader voor het hergebruik van voormalige landbouwbedrijfsgebouwen of andere bestaande zonevreemde bebouwing en voor nieuwe zonevreemde ontwikkelingen in open ruimte. Wijziging in de regelgeving inzake zonevreemde functiewijziging zal daarbij aangewezen zijn en wordt door onze diensten voorbereid.

Anderzijds zal er ook werk moeten worden gemaakt van het wegnemen van ruimtebeslag. Koppel hieraan ook de doelstelling die we hebben geformuleerd voor de onthardingsopgave in open ruimtegebied. Vandaag zijn er al mogelijkheden die daarop inspelen. We doen dat via gebiedsgerichte processen, bijvoorbeeld in het kader van de afbakening van de natuurlijke en agrarische structuur, of in de stedenbouwkundige voorschriften van de RUP’s in agrarische gebieden, maar ook via strategische uitdooftrajecten.

Zo kunnen aan een omgevingsvergunning ook voorwaarden en lasten worden verbonden, zoals de vermindering van het bestaande ruimtebeslag en het teruggeven aan de landbouw.

In een activiteitencontract, waarvan de basis wordt gelegd in het Instrumentendecreet, kunnen verbintenissen over de vermindering van het ruimtebeslag worden vastgelegd. Het convenant staat garant voor het regionaal toetsingskader dat de lokale overheden moeten hanteren bij het toelaten en beoordelen van de functiewijzigingen.

Daarnaast wordt ook gewerkt aan een aanpassing van de subsidieregeling voor leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten, waarbij meer wordt gedifferentieerd in functie van de aard van het vernieuwingsproject. Wat betreft landbouwbedrijven zal voorrang worden gegeven aan projecten die in overeenstemming zijn met de bestemming en projecten die voorzien in ontharding.

Een aantal wijzigingen aan de regelgeving zullen inderdaad aangewezen zijn. Ik heb hier bijvoorbeeld reeds verwezen naar de regelgeving inzake zonevreemde functiewijziging.

Historisch gezien komen verspreid in het agrarisch gebied ook andere functies en activiteiten voor, zoals wonen, recreatie, niet-professionele landbouw en niet-agrarische bedrijven.

Functiewijzigingen van voormalige hoeves werden pas vergunningsplichtig vanaf 1984. Het hergebruik, herbestemmen of herontwikkelen van voormalige landbouwbedrijfszetels biedt in een aantal gevallen kansen of opportuniteiten voor gebiedsontwikkeling, namelijk bijvoorbeeld wanneer ze bijdragen tot een kwaliteitssprong voor het omringende landschap, of wanneer ze erfgoedwaarde hebben of de mogelijkheid bieden om bijkomend ruimtebeslag in de open ruimte te beperken.

Het besluit zonevreemde functiewijzigingen tracht daarin ook te sturen. Niet alleen is er een maatschappelijke meerwaarde en legt het cumulatief effect van alle niet-agrarische herontwikkelingen een ernstige hypotheek op het toekomstig functioneren van de beroepslandbouw. Soms versterkt de herontwikkeling het verspreid en versnipperd wonen en werken met een hoge maatschappelijke kost en negatief ruimtelijk effect tot gevolg.

Daarom is het nodig om de regelgeving op zonevreemde functiewijzigingen te verstrengen, waarbij er wordt geopteerd voor een strikt en beperkend kader voor het hergebruik van voormalige landbouwbedrijfsgebouwen of andere bestaande en hoofdzakelijk vergunde zonevreemde bebouwingen. In eerste instantie moet er worden ingezet op het hergebruik van voormalige agrarische gebouwen in functie van de beroepslandbouw of para-agrarische bedrijvigheid, dit om te garanderen dat de gebieden die belangrijk zijn voor het functioneren van de land- en tuinbouw hun agrarische bestemming en agrarisch gebruik kunnen blijven behouden. Het creëren van nieuwe zonevreemde functiewijzigingen kan enkel worden overwogen wanneer deze rechtstreeks of onrechtstreeks geen negatieve impact hebben op het landbouwfunctioneren.

Aan de andere kant is een generieke regelgeving niet altijd de beste oplossing. Ik verwijs naar de discussie die we daarnet hebben gevoerd in de commissie. Ruimtelijke differentiatie is daarbij belangrijk. We zullen heel gebiedsgericht moeten bekijken hoe daarop kan worden ingespeeld. 

De heer Vandaele heeft het woord.

Minister, u kleineert een beetje het onderzoek van uw eigen departement. U zegt: het is maar een enquête. Maar in de studie spreken ze toch van een literatuurstudie, een praktijktoets, statistisch onderzoek. Dus misschien is het toch wel meer onderbouwd dan u suggereert. En wat zij doen, is eigenlijk concluderen dat er regelgeving – en wij zijn daar in dit parlement mee schuldig aan, als het over schuldigen gaat – wordt ingesteld die blijkbaar de doelstellingen van het BRV niet dichterbij brengt, maar veeleer van ons weg duwt. Ik geef een aantal concrete voorbeelden: vrijstelling voor verhardingen tot 80 vierkante meter; bijgebouwen van 40 vierkante meter; generieke regelgeving voor zonevreemde constructies; de afwerkingsregel; het feit dat men mag bouwen tegen een wachtgevel, ook bijvoorbeeld in landbouwzone; planologische attesten voor zonevreemde bedrijven, wanneer die willen uitbreiden; de priaks voor het aansnijden van woonuitbreidingsgebieden. Dat zijn zaken – en zoals ik al zei, liggen wij in een aantal gevallen mee aan de basis – waarvan die studie nu concludeert dat ze eigenlijk ingaan tegen de doelstellingen van BRV.

Minister, een aantal van die zaken werden ook al opgemerkt door de Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening - Onroerend Erfgoed (SARO), ik denk zelfs al een paar keer. In die zin is dat niet helemaal nieuw.

Voorzitter, ik wil het daarbij houden. Misschien moeten we toch eens bekijken of we dat niet op elkaar kunnen afstemmen: waar we naartoe willen met het BRV en de vele afwijkingen en elementen die op tafel liggen.

De heer Caron heeft het woord.

Voorzitter, minister, collega's, ik vond de vraag van collega Vandaele al goed, maar ik vind het antwoord van de minister nog beter. Collega's, het is natuurlijk een verhaal op de lange termijn. Het is geen verhaal voor gisteren, morgen en overmorgen, maar voor de komende twee decennia, die al een aanzet moeten krijgen in het BRV en in de regelgeving.

Minister, de geest van uw antwoord laat in ieder geval duidelijk blijken dat we de problemen die er zijn, moeten aanpakken en niet moeten ontkennen, of het nu een enquête of een wetenschappelijk onderzoek is. Die thematiek is hier al zo vaak gepasseerd dat we allemaal weten, zeker mensen die het landbouwbeleid volgen, waar de meest zichtbare verrommeling van het landschap in Vlaanderen aanwezig is …

We zullen de regelgeving inderdaad moeten aanpassen, we zullen toetsingskaders moeten maken, we zullen uitdoofvergunningen moeten toekennen, en zeker in de zonevreemde bebouwingen en in de eigendomsrechten van mensen zullen we moeten ingrijpen. Vandaag is het niet aan de orde om hierop concreet in te gaan.

Voor bijgebouwen tot 40 vierkante meter, stallingen voor paarden bijvoorbeeld, is in deze legislatuur de regelgeving nog versoepeld. Versoepeld, niet verstrengd. Ik gun iedereen zijn hobby en paardenliefhebbers hun hobby, maar of we 100.000 hectare van onze landbouwoppervlakte voor hobbybeoefening of andere zonevreemde activiteiten moeten opofferen, dit kan echt niet.

Minister, ik wil ervoor pleiten om met de maatregelen die in de komende jaren worden genomen, herstel ten aanzien van de landbouw mogelijk te maken. Ingenomen ruimte die zonevreemd wordt gebruikt, zeker in afgebakende gebieden, moeten we teruggeven aan de landbouw.

We moeten enige soepelheid in dat kader hebben. Ik ben het met u eens. Soms kunnen landbouwbedrijven ook een landschappelijke waarde hebben, of een landschappelijke functie krijgen die aansluit bij die landschappelijke waarde zonder dat het strikt genomen landbouw is. Misschien gaat het dan over recreatie of een zorgboerderij of toerisme. Het kan allemaal wel, maar we moeten de ruimtelijke kwaliteit van de landschappen en de omgeving versterken.

Minister, ik hoop dat de woorden die u vandaag zegt, ook in de komende jaren door u en uw opvolgers, met de steun van collega Vandaele, die de grootste pleitbezorger is – een grapje, collega Vandaele … Laat ons dan alstublieft stoppen, collega's, met over de versoepeling te praten en die te blijven toestaan, alsof vertuining en verpaarding niet aan de basis liggen van de inname van die ruimte en van die problemen. Ik herinner me daar verschillende discussies over. Laat ons daarmee stoppen en de problemen onder ogen zien. Ik heb niets tegen paardenfokkerij, ik heb niets tegen het houden van een paard, daar zijn bedrijven voor, daar zijn stallen voor, dat kan gegroepeerd gebeuren. Doe in uw hobby zoals we met mensen bedoelen: ook dat kan worden verdicht.

Collega's, we weten allemaal dat ruimtelijke ordening iets is dat telkens opnieuw wordt aangepast en gewijzigd. Het landbouwgebied, het agrarisch gebied moet in de eerste plaats voor landbouwactiviteiten worden gebruikt.

Mijnheer Caron, ik ben het wel met u eens als u zegt dat we die deur niet helemaal mogen sluiten. Je hebt bed and breakfast, je hebt toerisme, je hebt de korte keten, zorgboerderijen enzovoort. Deze zin vat alles samen: landbouwgebied moet in de eerste plaats worden gebruikt door de landbouw. Historisch zijn er echter een aantal zaken gegroeid zoals bewoning of andere activiteiten die daar plaatsvinden. Het is de kunst om daar een evenwicht in te vinden. Dat is ook het beleid dat we tot nu toe hebben gevoerd.

Collega Vandaele, als u verwijst naar de afwijkingsregel, die wordt in de praktijk bijna niet gebruikt, dat is heel uitzonderlijk. De regelgeving is inderdaad nooit af, er kunnen altijd verfijningen en wijzigingen zijn. In deze legislatuur hebben we ook de codex grondig gewijzigd, en uiteraard zal dat in de toekomst ook nog verder worden aangepast op basis van de inzichten die er zijn.

Minister, u hebt gelijk wat de afwijkingsregel betreft, het gaat over 35 gevallen in 6 jaar tijd. Maar goed, het regeltje bestaat nog. Een belangrijke stap kan zijn dat we minder generieke maatregelen nemen, maar veel meer gebiedsgericht en veel meer rekening houdend met specifieke situaties.

Soms zetten wij hier met de beste bedoelingen dingen in gang, waar we dan achteraf problemen ontwaren. Het feit dat meer dan vijftien jaar oude BPA’s niet meer kunnen worden ingeroepen als weigeringsgrond, dat hebben we gedaan met de beste bedoelingen om verdichting mogelijk te maken, om gemakkelijker zonnepanelen enzovoort te kunnen leggen. In de praktijk merk je dat dat toch ook wat problemen geeft omdat je terugvalt op de oude afweging: een goede ruimtelijke ordening zoals dat ook bestond tegenover de gewestplannen. Als je dat doet als gemeente en men gaat in beroep bij de deputatie, maken we het wel eens mee dat die deputatie een heel andere mening heeft en vindt dat als het kan, het ook moet. Dat was ook vaak het standpunt van de dorpspolitici vroeger: als het kan, dan moet het. Dat is ook het gemakkelijkste.

Dit is geen verwijt aan niemand, zeker ook niet aan u, minister, maar met de beste bedoelingen zetten we soms dingen in gang, die dan net weer iets anders uitpakken dan eigenlijk bedoeld.

De vraag om uitleg is afgehandeld.