Falende adviesverlening door het Departement Omgeving bij vergunningsaanvragen

– Een aantal sprekers nemen mogelijk deel via videoconferentie.

De heer Tobback heeft het woord.

Het spijt me bijna om de Limburgse idylle te moeten onderbreken. Mijn excuses, maar ik ga toch even terugkeren naar de harde cijfers.

Ik heb al een paar jaar de gewoonte om te informeren naar de cijfers rond de adviesverlening door het Departement Omgeving, en u weet waarom. Het Omgevingsdecreet en de verschillende decreten voorzien in die adviesverplichting om, in mijn ogen althans, goede redenen. Het Departement Omgeving beschikt niet alleen over de nodige expertise bij complexe dossiers, maar heeft ook bij eenvoudigere dossiers een bredere kennis dan een lokaal bestuur om goede afwegingen te maken bij het beoordelen van een vergunningsaanvraag. Een goed advies kan veel problemen en kosten uitsparen, zowel voor het lokaal bestuur, dat dankzij zo’n advies veel minder een beroep moet doen op externe consultants en expertises waarvoor men extra moet betalen, als voor de overheid en de burger in het algemeen, die dankzij een goed onderbouwde vergunning in eerste aanleg gespaard blijven van beroepsprocedures en andere ellende. Hoe kwalitatiever het begin van de vergunningsprocedure is, hoe minder problemen er achteraf opduiken. Dat lijken me evidente principes.

Desondanks stellen we elk jaar vast dat de adviesverlening bij vergunningen door het Departement Omgeving afneemt. Uit de cijfers van 2022, de laatste die ik van u heb ontvangen, blijk dat in vier op de vijf gevallen vergunningen beoordeeld worden zonder een advies van het departement. In 2018 werd in 65 procent van de dossiers een advies gegeven.

Als we alleen kijken naar de lokale besturen, stellen we vast dat slechts 2 procent van de adviesvragen van gemeenten een antwoord krijgt van het departement. Bij de provincies is dat iets meer, maar ook daar is er een daling van 67 procent in 2018, tot slechts 20 procent in 2022.

U kondigde vorig jaar aan, na een vergelijkbare vraag van mij, dat u aan de leidend ambtenaar zou vragen om een concreet plan van aanpak voor te stellen en ervoor te zorgen dat lokale besturen wel degelijk inhoudelijk advies van het Departement Omgeving krijgen. Ik stel alleen maar vast dat daar nog niet veel aan veranderd is en dat er niet veel beweegt.

Hoe reageert u op de cijfers over de adviesverlening en het feit dat het achteruit blijft gaan? Is het plan van aanpak dat u aan de leidend ambtenaar zou vragen ooit opgemaakt? Heeft dat voorzien in meer capaciteit of ambitie om dat te doen? Bent u het met mij eens dat de afbouw van de adviesverlening op Vlaams niveau een zorgvuldige vergunningverlening onmogelijk maakt? Zult u deze keer hetzelfde zeggen of gaat er effectief iets gebeuren? Wanneer gaan we dan een effect op die cijfers zien en wanneer gaan lokale besturen vaststellen dat ze wel degelijk weer gehoor krijgen in Brussel en daar ook informatie kunnen krijgen voordat het te laat is?

Minister Demir heeft het woord.

Zoals u weet, volgt mijn administratie een adviseringskader dat de prioriteiten bepaalt inzake advisering. Dit kader wordt gevolgd. Er werden geen wijzigingen doorgevoerd. De administratie geeft wel aan dat er naast advisering natuurlijk ook capaciteit wordt ingezet op de toegenomen inspanningen die nodig bij de screening van dossiers in functie van het instellen van beroepen door de secretaris-generaal van het Departement, de voorbereiding en advisering van de GOVC-dossiers (Gewestelijke Omgevingsvergunningscommissie) die complex zijn, de ontvankelijkheid en volledigheid van dossiers die een grondige analyse vergen en de behandeling van de toegenomen bezwaarschriften in Vlaamse dossiers. Ook het aantal dossiers bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen neemt toe.

Toch stel ik met u vast dat we de advisering richting lokale overheden opnieuw moeten opschalen, en dat op basis van risico en impact. Ik vermeld risico en impact, want vandaag is het ook zo dat het departement moet adviseren in elk beroepsdossier dat bij de deputatie komt, ook als het gaat om een beroep voor een tuinhuis of verbouwing van een woning. Het lijkt mij niet nodig dat de Vlaamse expertise hiervoor wordt ingezet. Dit komt in de cijfers te weinig naar voor.

De leidend ambtenaar heeft inderdaad voorstellen bezorgd. Hierin werd een dubbele aanpak voorgesteld.

Ten eerste kreeg ik een aantal voorstellen om op basis van praktijkervaringen in de bevoegdheidsverdeling een aantal bijsturingen door te voeren. Mijn administratie heeft hiertoe intussen ook voorstellen tot aanpassing van de zogenaamde Vlaamse en provinciale lijsten uitgewerkt. Die zullen verder bekeken worden.

Ten tweede zal men, zoals gezegd, het adviseren aan de lokale overheden verder opschalen op basis van risico’s en impact. Daarnaast zal in het advies de focus gelegd worden op wat potentieel een belangrijke impact heeft en niet tot de kerntaak van een andere overheidsinstantie behoort. Er komen dus meer adviezen, gericht op de relevante punten in het dossier. Ook hiervoor heeft mijn administratie voorstellen klaar. Voor mij is het belangrijk dat ook rekening wordt gehouden met de aanbevelingen uit het rapport van de PFAS-commissie en uit het rapport van systeemaudit handhaving milieuhygiëne.

Om deze taken goed uit te voeren is er natuurlijk versterking nodig. Ik voorzie een capaciteitsversterking van negen personeelsleden. Ik denk dat ook de volgende regering zal moeten bekijken om daar extra capaciteit te voorzien.

Het adviseringskader voorziet wel degelijk een advisering, uitgaande van het principe van subsidiariteit. Het Omgevingsvergunningendecreet voorziet wel degelijk drie gelijkwaardig bevoegde niveaus. Ook die lokale niveaus moeten investeren in expertise, en daar zal het departement ook bij helpen.

Het opzet van deze prioriteitstelling was ook om ervoor te zorgen dat ingezet kan worden op ondersteuning van de lokale overheden inzake kennis- en expertise-uitwisseling. Vlaanderen kan ook zonder elk dossier te zien, bijdragen aan de globale kwaliteit van de vergunningverlening in Vlaanderen, namelijk door het ondersteunen van de lokale besturen en provincies door het voorzien van goede kennisuitwisseling, permanente vorming van lokale ambtenaren, online informatie, goede databanken enzovoort. Op dit laatste is de afdeling zich volop aan het organiseren.

Zoals ik al zei, bekijk ik een aantal voorstellen waardoor enerzijds het aantal adviesvragen wordt gefocust op de essentie, en anderzijds een capaciteitsverhoging wordt voorzien waardoor er netto een hogere adviseringsgraad wordt verkregen. Dat is, denk ik, een eerste stap, zoals ook de negen extra personeelsleden. Het departement heeft in ieder geval de opdracht gekregen om het personeelsplan hiervoor aan te passen met het oog op de indiensttreding van deze personeelsleden, al volgend jaar, in 2024.

De heer Tobback heeft het woord.

Minister, ik dank u voor uw antwoord en voor het bevestigen van het feit dat er wel degelijk minstens een plan is om dat op te schalen. Als je vertrekt van 2 procent van de dossiers die bij gemeenten worden geadviseerd en 20 procent van de dossiers die bij de provincie worden geadviseerd, dan betekent dat dat er al niet veel ruimte meer is om af te schalen en dat er toch wel heel veel ruimte is om daarin te verbeteren.

Ik ben het daarmee eens, minister, maar ook met wat uit uw antwoord komt, namelijk dat men daarbij moet kijken naar prioriteiten. Ik denk dat men daarbij ook niet te eng mag zijn. Zeker wanneer het over provinciale beroepsdossiers gaat, is er wel wat reden om dat met de nodige kritische aandacht te blijven bekijken. Ik herinner mij een discussie in dit parlement waarbij we in mijn eigen provincie vaststelden dat gedeputeerden paginagrote advertenties plaatsten met de boodschap: “Als je vergunning is geweigerd door de gemeente, kom dan gerust bij ons in beroep.” Me dunkt dat tegenover dat soort van dienstbetoon uit de jaren 50 … Het waren de heer Dehaene en de heer ik-weet-niet-meer-wie, ondertussen geen gedeputeerden meer.

Als we echt willen dat er heel veel dossiers naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen gaan, dat er heel veel dossiers zijn die tot conflicten leiden en dat er heel veel dossiers zijn die langdurige juridische procedures veroorzaken, dan moeten we het vooral op die manier aanpakken. Het feit dat het Departement Omgeving daar adviseert en argumenten geeft aan de deputatie en ze niet zomaar laat doen, kan best wel eens helpen om te zorgen dat vergunningen correcter worden afgeleverd en we dus veel minder een juridisering van al die zaken krijgen en dat het departement zich daar dan vervolgens ook minder mee moet bezighouden.

Ik stel dus toch voor dat men probeert, ook bij het maken van selecties en het leggen van prioriteiten, er zich op toe te leggen dat de kwaliteit van de vergunningverlening vanaf de allereerste instantie zo goed mogelijk en zo kritisch mogelijk is. Dat bespaart iedereen, zowel de aanvrager, die een duidelijke beslissing krijgt, als al de andere besturen, die geconfronteerd worden met eventuele beroepen, een hoop kosten en ellende. En het blijft toch nog altijd zo dat in vele gevallen het lagere bestuur moeite heeft om te weigeren, omdat het het dan zelf moet motiveren en het dan maar laat passeren en de volgende het dan maar laat oplossen. We zijn allemaal vaak dicht genoeg bij lokale besturen geweest om te weten hoe het werkt.

Het feit dat er een duidelijk advies, positief of negatief, van het Vlaamse departement ligt, kan geweldig helpen om bestuurders die te goeder trouw zijn, de nodige argumenten te geven en een aantal anderen toch twee keer te doen nadenken en te vermijden dat we naar drie beroepstrappen gaan in plaats van het gewoon van de eerste keer duidelijk te kunnen beslissen.

Minister, begin met die negen, maar ik ben het met u eens: ik denk niet dat we met die negen ooit gaan toekomen. Ik denk dat er nog veel meer nodig is. Ik zou echt vragen om dat toe te spitsen op de eerste aanleg van de behandelingen. Het gaat iedereen vooruithelpen en een hoop frustraties wegnemen.

De heer Dochy heeft het woord.

Minister, collega's, ik sluit mij aan bij het pleidooi van collega Tobback voor kwaliteitsvolle adviezen, want zowel voor een gemeente als voor een deputatie is een kwaliteitsvol advies zeer waardevol.

Ik stel wel vast dat de gemeenten de Vlaamse overheid doorheen de jaren ontzorgd hebben. Herinner u dat voordat de gemeenten ontvoogd waren, de gemachtigde ambtenaren, zoals ze indertijd heetten, adviezen moesten geven. Die hadden zelfs een bindend advies. Dat bindend advies is afgeschaft. In se is dat wel een goeie praktijk. Ze kunnen adviezen verlenen, maar dan toch aan het bestuurscollege, dat moet beslissen, de mogelijkheid geven.

Met betrekking tot de kwaliteitsvolle adviezen en de situatie van vandaag in het veld kom ik tot een bijzondere vaststelling. Als het gaat over zonevreemde functiewijzigingen waarbij adviezen gevraagd worden aan verschillende administraties, stel ik vast dat de administratie Landbouw en Visserij nogal vaak een advies geeft in dergelijke dossiers. Zelden geeft de administratie Omgeving een advies in dergelijke dossiers. En dan is het aan het bestuurscollege, in dezen meestal in eerste aanleg de gemeente, om een beslissing te nemen. Doch, wat stel ik vast? In heel wat plaatsen waar een negatief advies, al dan niet weerlegd in de beslissing door de gemeente, gegeven is door de administratie Landbouw en Visserij, zonder dat er een advies gegeven is door de administratie Omgeving, tekent die administratie Omgeving beroep aan, natuurlijk met toestemming van de secretaris-generaal, want hij moet zijn handtekening plaatsen als de administratie beroep wenst aan te tekenen tegen een beslissing van het schepencollege.

De praktijk is dus als volgt. Het kwaliteitsvol advies wordt gegeven door Landbouw en Visserij. Het wordt beoordeeld door het schepencollege. Daar wordt al dan niet rekening mee gehouden, maar als ze dat weerleggen en op hun manier motiveren om toch de vergunning te verlenen, blijkt Landbouw en Visserij zich daarbij neer te leggen. Het neemt daar vrede mee en gaat niet in beroep. Maar de administratie Omgeving, zonder voorafgaandelijk in het dossier betrokken te zijn, gaat wel in beroep bij de bestendige deputatie. Als klap op de vuurpijl, minister, stel ik vast dat wanneer de beroepsindiener een beroep ingesteld heeft bij de deputatie, er ook automatisch een hoorzitting wordt georganiseerd, en dat die beroepsindiener zich zelfs de moeite niet getroost om zich naar daar te begeven. Meestal is dat digitaal, in elk geval in de provincie West-Vlaanderen. Zij sluiten zelden aan bij de bespreking van het beroepsdossier.

Ik vind dat niet zo’n koosjere praktijk. Ze getroosten zich niet de moeite om zich erin te verdiepen en hun advies te geven. Ze gebruiken het advies van Landbouw en Visserij om een beroep in te stellen bij de deputatie. En ze vinden het dan nog de moeite niet om zich te gaan verdedigen in aanwezigheid van hen die de beslissing genomen hebben, in dezen meestal het college van burgemeester en schepenen. Ik vind dat een beetje een eigenaardige praktijk, minister. Dat is niet wat wij willen als het gaat over kwaliteitsvolle vergunningverlening en kwaliteitsvolle advisering. Ik zou het appreciëren, mochten er adviezen komen van de administratie Omgeving die aan de gemeenten worden overgemaakt, waarbij desgevallend een antwoord in de motivering van de collegebeslissing kan worden meegenomen. Maar zonder zich zelf de moeite te getroosten om advies te geven, het advies van een andere administratie gebruiken?

Ik heb u daarnet horen zeggen dat we naar de kerntaak moeten, dat we niet moeten overnemen wat andere administraties doen. Hier doet men dat eigenlijk wel. Men gebruikt de motivering van een andere administratie om in beroep te gaan en men getroost zich dan de moeite niet om het te gaan bespreken en te verantwoorden bij de hoorzitting van de deputatie. Ik vind dat een beetje een eigenaardige praktijk. Ik wou dat hier gewoon eens melden. Ik had graag uw mening daarover gehoord, minister.

Mevrouw Schauvliege heeft het woord.

Minister, ik wil mij aansluiten bij het pleidooi van collega Tobback. Eigenlijk vind ik dat we de focus vooral moeten leggen op kwaliteitsvolle vergunningverlening. Wat hebben we de afgelopen jaren in deze commissie vaak bediscussieerd? Een manier om sneller vergunningen te verlenen. Er wordt dan geknutseld aan de procedure en aan de adviestermijnen, maar in plaats van dat te doen, moeten we er vooral voor zorgen dat er kwaliteitsvolle vergunningen worden afgeleverd. Daar dragen de adviezen die de Vlaamse overheid via het Departement Omgeving geeft, heel sterk toe bij. Ik wil dus het pleidooi versterken om ervoor te zorgen dat er over die vergunningen wel degelijk adviezen worden gegeven door het Departement Omgeving, als dé specialisten met betrekking tot onze omgevingswetgeving, want in heel veel gevallen geeft men die niet of stuurt men zijn kat als er overleg is.

Dat er negen voltijdequivalenten (vte’s) bij komen, is een goede zaak, maar het is natuurlijk vooral zaak te adviseren over dossiers waar een advies belangrijk is om uiteindelijk tot een kwaliteitsvolle omgevingsvergunning te komen. Ik denk dat het echt belangrijk is om daar meer de focus op te leggen, in plaats van een continue zoektocht om de procedure en de adviestermijn te verkorten, want ik denk niet dat dat leidt tot een betere omgevingsvergunning.

Mevrouw De Coninck heeft het woord.

Collega’s, ik sluit mij ook graag aan bij deze interessante vraag van collega Tobback. Ik sluit mij aan bij zijn pleidooi om robuuste vergunningen af te leveren, die kwaliteitsvol zijn en in beroep zouden worden herbevestigd, waarbij we niet zien dat motivaties helemaal onderuit kunnen worden gehaald. Maar ik wil zijn pleidooi toch enigszins nuanceren. Hij wijst enkel naar gebrekkige adviesaanvragen bij het Departement Omgeving. Het klopt dat er heel wat gewijzigd is, dat er meer autonomie is, dat er een ontvoogding van de lokale omgevingsdiensten is. De minister en collega Dochy hebben dat hier al aangehaald. Dat wil niet zeggen dat er geen kwaliteit moet zijn in die vergunningen. Het klopt dat er wordt ingezet op ondersteuning van de lokale overheden, onder andere via het platform Yammer. Ik weet dat onze omgevingsambtenaren daar veelvuldig van gebruikmaken in plaats van dat vrijwillig advies van het Departement Omgeving te vragen. Ze krijgen op dat platform heel snel een heel degelijk antwoord over een vergunning die in behandeling is bij een lokaal bestuur. Ik denk dat dat toch wel enigszins de cijfers over adviesaanvragen van lokale besturen nuanceert. Ik dacht dat men het had over 2 procent, maar dat zijn eigenlijk vooral vrijwillige adviesaanvragen. Dat nuanceert toch een beetje dat cijfer. Het is niet meer verplicht dat zij adviesinstantie zijn. Misschien moet er meer worden gebruikgemaakt van de nieuwe manieren van werken, zoals die kennis- en expertise-uitwisseling via het Yammerplatform.

Desalniettemin is het wel zo dat elk bestuur momenteel de oefening maakt om zich te focussen op zijn kerntaken. Dat is heel belangrijk. Iedereen is daarmee bezig of zal die oefening moeten maken. Ik denk dat ook het Departement Omgeving zich misschien daarover moet beraden. Wat zijn die kerntaken? Ik denk dat heel het luik van adviesverlening, bij vergunningen, bij ruimtelijke-uitvoeringsplannen, en ook bij beleidsplannen die worden opgemaakt en dergelijke meer, toch een belangrijke kerntaak van het Departement Omgeving is. Ze moeten misschien toch eens die oefening maken en daar dan de conclusies uit trekken.

Minister Demir heeft het woord.

Iedereen wijst erop dat het beter kan. Dat is ook de reden waarom het departement een tweesporenbeleid heeft opgesteld. We gaan dat ook volgen, we gaan ons meer focussen op prioriteiten. Er komt ook extra capaciteit, al blijft dat natuurlijk ook wel problematisch. Het is goed dat er nu negen extra koppen komen in 2024, maar ik denk dat we, gezien de complexiteit van de wetgeving, daar volgende legislatuur verder op moeten inzetten.

Nu, we zien ook wel het volgende. In het begin van deze legislatuur hebben we een detailvraag gesteld in een van onze enquêtes. Daaruit bleek dat slechts 50 procent van de adviezen wordt gevolgd. Dat is ook zoiets: we geven dan veel adviezen, maar die leggen ze naast zich neer. Dat is een gegeven dat we voor ogen moeten houden.

Ik ben het met u eens, mevrouw Schauvliege, over kwaliteitsvolle adviezen. Vandaar dat het belangrijk is dat we vanuit Vlaanderen, en vanuit het Departement Omgeving, inzetten op vormingen en op een databank.

Wat landbouw betreft, collega Dochy, stel ik dat ook vast. Ik heb dat kort geleden ook opgenomen met minister Brouns. Het is trouwens ook niet zo dat het Departement Omgeving het advies van Landbouw zomaar altijd overneemt, vaak zijn er nog andere motieven. Maar wij bekijken hoe het verder moet.

De heer Tobback heeft het woord.

Dank u, minister. Ik ga besluiten met te danken omdat men onder ogen ziet dat er inderdaad een probleem is qua capaciteit op het departement.

Ik ben het eens met de collega’s die zeggen dat er andere manieren en andere methoden en andere pistes bestaan. Het hele probleem zal uiteraard nooit opgelost zijn met alleen maar adviesverlening. Dit is maar een symptoom van de problematiek van vergunningverleningen. Maar ik stel toch vast dat er heel wat spaakloopt inzake capaciteit, voor wat de facto toch een kerntaak van het departement is. Het heeft geen zin om al die expertise te vermenigvuldigen bij alle lokale besturen, of ze allemaal te dwingen ze extern in te kopen. Dat is voor de belastingbetaler veel duurder dan ze centraal beschikbaar te stellen.

Het feit dat men in een aantal gevallen inderdaad heel pragmatische keuzes begint te maken van eerst te kijken welk advies een ander departement heeft afgeleverd, dan al dan niet in beroep te gaan, waarna men niet de mensen of de middelen heeft om naar de hoorzitting over dat beroep te gaan en op den duur – een beetje met hangen en wurgen — toch probeert een beetje te doen, bewijst dat er meer dan negen mensen te kort zijn.

Het is niet alleen op deze kerntaak dat men in het departement de voorbije jaren de capaciteit heeft afgebouwd, terwijl eigenlijk de nood toeneemt. Vergunningsprocedures worden complexer, aanvragen worden complexer. Ze worden ook controversiëler. Er wordt vaker beroep tegen ingediend. Er komen meer externe factoren bij, en tegelijkertijd wordt de capaciteit op het departement jaar na jaar afgebouwd, ook door deze regering. Men moet beseffen dat men daarmee uiteindelijk vastloopt en een hele hoop kosten doorstuurt naar lokale besturen, naar burgers, naar rechtbanken en noem maar op, maar dat men vooral voor een hoop vertraging zorgt en voor verlies aan kwaliteit. Niemand wordt daar beter van.

Het is hoog tijd dat die trend keert, en niet alleen op het vlak van vergunningsverlening. Ik herhaal nog eens: die adviezen zijn een symptoom. Men moet die trend omkeren, als men zichzelf als Vlaamse overheid nog een serieus bestuur wil blijven noemen. Dit is aan het einde van de weg gekomen, dat is wel duidelijk. 

Die eerste negen, minister, ik hoop dat ze zeer snel een effect zullen hebben. Ik zal in ieder geval iemand vinden om volgend jaar opnieuw deze zelfde vraag in te dienen en te laten beantwoorden door wie er ook op uw stoel zit tegen dat het zover is. Dank u wel.

De vraag om uitleg is afgehandeld.